Probleme der finanziellen Verflechtungen im „Konzern Kommune“


Die In­sol­venz der Stadt­werke Gera Hol­ding-AG und der Toch­ter­ge­sell­schaft Ge­raer Ver­kehrs­be­triebe GmbH An­fang Juli 2014 haben er­neut deut­lich ge­macht, welche Ri­siken und of­fenen Fragen sich im viel­schich­tigen Feld der kom­mu­nalen Aus­la­ge­rungen ver­ste­cken können.

Viele Kom­munen haben mitt­ler­weile we­sent­liche Teile ihrer Auf­gaben in öf­fent­lichrecht­liche oder pri­vat­recht­liche Form aus­ge­la­gert, so­dass die Kern­ver­wal­tung oft nur noch als Hol­ding bzw. Zen­trale eines kom­plexen „Kon­zerns Kom­mune“ fun­giert. Ko­ope­ra­tionen mit an­deren Kom­munen finden zudem in Zweck­ver­bänden oder ge­mein­samen Un­ter­nehmen statt, an denen die ein­zelne Kom­mune als Ge­sell­schaf­terin und An­teils­eig­nerin be­tei­ligt ist. In großen Kom­munen kann die Zahl der Be­tei­li­gungen, Toch­ter­un­ter­nehmen und deren „En­kel“ in die Hun­derte gehen und (ge­messen an­hand der In­ves­ti­ti­ons­aus­gaben oder den Schulden) über 80 % des ge­samt­kom­mu­nalen Tä­tig­keits­um­fangs um­fassen. In An­be­tracht dieser un­über­sicht­li­chen Struktur sind darum alle Be­mü­hungen um eine kon­so­li­dierte „Kon­zern­bi­lanz Kom­mune“ im Zuge der dop­pi­schen Um­stel­lung nicht sehr weit ge­diehen.

Immer wieder kommt es bei kom­mu­nalen Un­ter­nehmen auch zu Pleiten, die in der Zah­lungs­un­fä­hig­keit bzw. Über­schul­dung und bei pri­vat­wirt­schaft­li­cher Rechts­form schlus­send­lich im In­sol­venz­ver­fahren enden können. Für die Bürger und Po­li­tiker der Kom­munen kommt dies oft über­ra­schend und ist mit uner­freu­li­chen Fol­ge­wir­kungen ver­bunden. In diesen Fällen stellt sich die Frage, wie eine der­ar­tige wirt­schaft­liche Not­lage ge­meis­tert werden kann. Für die Kom­mune drohen hier fi­nan­zi­elle Ein­stands­pflichten für die Schulden und Ver­luste, die bis­lang im Kern­haus­halt nicht er­sicht­lich waren.

Die Ab­schät­zung der­ar­tiger Haf­tungs­ri­siken ist eine an­spruchs­volle Her­aus­for­de­rung für Rechts­an­wälte und Ent­schei­dungs­träger, die stark vom Ein­zel­fall ge­prägt ist. Den Rechts­rahmen bildet in den Län­dern die je­wei­lige Ge­mein­de­ord­nung sowie darauf auf­set­zend die spe­zi­fi­schen Rechts­ge­biete, was den hohen ju­ris­ti­schen An­spruch und die im Ein­zel­fall un­klare Rechts­lage nach­voll­ziehbar macht.

Grund­sätz­lich ist zu un­ter­scheiden, ob durch die Pleite die Er­brin­gung einer öf­fent­li­chen Auf­gabe ge­fährdet ist, für welche die Kom­mune eine Ge­währ­leis­tungs­pflicht im Rahmen ihrer Da­seins­vor­sorge hat. In diesem Fall muss die Kom­mune mit den Kosten dieser Auf­gabe rechnen, un­ab­hängig von der Frage, wie es mit dem aus­ge­la­gerten Un­ter­nehmen wei­ter­geht (So droht die Stadt Gera auf den Kosten des ÖPNV sitzen zu bleiben, wäh­rend der pro­fi­table Woh­nungs- und Ener­gie­teil der Stadt­werke in die In­sol­venz­masse geht und nicht mehr zur Quer­sub­ven­tio­nie­rung ge­nutzt werden kann). Auch bei Regie- und Ei­gen­be­trieben sowie an­deren öf­fent­lich-recht­li­chen Rechts­formen ist auf­grund der An­stalts­last bzw. der Ge­währ­trä­ger­haf­tung von einer un­mit­tel­baren, fi­nan­zi­ellen Ein­stands­pflicht der Kom­mune aus­zu­gehen.

Span­nender, weil der ju­ris­ti­schen In­ter­pre­ta­tion offen, sind die Aus­la­ge­rungen in pri­vat­wirt­schaft­li­cher Rechts­form, die für die Kom­mune wie für die Gläu­biger un­ge­ahnte fi­nan­zi­elle Folgen haben können. Auch bei einer 100-%-Be­tei­li­gung einer Kom­mune an einem pri­vat­recht­lich or­ga­ni­sierten Un­ter­nehmen kann nicht ab­ge­leitet werden, dass die Kom­mune unter allen Um­ständen das Un­ter­nehmen vor der Pleite be­wahren muss. Hier kommt es vor allem auf die kon­krete Aus­ge­stal­tung des Ge­sell­schafts­rechts an. Bei­spiels­weise kann der Ge­sell­schaf­ter­ver­trag bzw. die Un­ter­neh­mens­sat­zung eine Nach­schuss­pflicht der Ge­sell­schafter vor­sehen. Ähn­lich zu be­werten sind Ge­sell­schaf­te­r­ein­lagen zum Bei­spiel in Form eines Ver­lust­aus­gleichs, einer Ka­pi­tal­er­hö­hung als auch der Ge­währ einer Bürg­schaft oder die Ab­gabe einer Pa­tro­nats­er­klä­rung. Dabei spielen auch po­li­ti­sche Er­wä­gungen eine wich­tige Rolle. Einer fi­nan­zi­ellen Un­ter­stüt­zung des Un­ter­neh­mens stehen aber oft­mals die Be­stim­mungen der Ge­mein­de­ord­nung oder das EU-Bei­hil­fe­recht ent­gegen.

Eine be­son­dere Be­deu­tung kann das Kon­zern­haf­tungs­recht er­halten, wenn die Kom­mune mit ihren Un­ter­nehmen, an denen sie mehr­heit­lich be­tei­ligt ist, einen im Sinne der BGH-Recht­spre­chung qua­li­fi­ziert fak­ti­schen Kon­zern dar­stellt. Unter be­stimmten Vor­aus­set­zungen ent­faltet dies, den ge­sell­schafts­recht­li­chen Haf­tungs­be­schrän­kungen zum Trotz, eine Haf­tungs­pflicht der Kom­munen als Haupt­ge­sell­schaf­terin ge­gen­über den Gläu­bi­gern ihrer in­sol­venten Aus­la­ge­rungen.

Diese fi­nan­zi­ellen Ri­siken ma­chen einmal mehr deut­lich, wie wichtig die or­ga­ni­sa­to­ri­sche und ver­trag­liche Aus­ge­stal­tung des Kon­zerns Kom­mune ist. Nicht zu­letzt die lau­fende Kon­trolle und Steue­rung der aus­ge­la­gerten Un­ter­nehmen stellt die Po­litik und Ver­wal­tung vor große Her­aus­for­de­rungen. Die sog. In­ge­renz­pflicht ver­langt daher von den han­delnden Ak­teuren der Kom­mune, auf die öf­fent­li­chen Un­ter­nehmen so ein­zu­wirken, dass die Un­ter­neh­mens­po­litik der Wahr­neh­mung der aus­ge­la­gerten, öf­fent­li­chen Auf­gabe nicht zu­wider läuft.

Ver­treter der Kom­munen über­nehmen dem­gemäß oft­mals einen Sitz im Auf­sichtsrat oder der Ge­schäfts­füh­rung des kom­mu­nalen Un­ter­neh­mens. Sollte im Rahmen der Kon­trolle oder der Füh­rung des Un­ter­neh­mens je­doch Pflicht­ver­let­zungen auf­treten, so könnte die Ge­schäfts­führer- bzw. Durch­griffs­haf­tung oder auch Auf­sichts­rats­haf­tung zu Scha­denser­satz­zah­lungen führen. Die be­trof­fenen Per­sonen könnten diese Kosten je­doch unter Um­ständen über den Weg der Amts­haf­tung auf die Kom­mune ab­wälzen, so­fern sie im Rahmen ihrer Amt­stä­tig­keit ge­han­delt haben.

Die Höhe dieser Zah­lungen werden in den al­ler­meisten Fällen nicht aus­rei­chend sein, die In­sol­venz des aus­ge­la­gerten Un­ter­neh­mens zu ver­hin­dern, zumal An­sprüche in der Regel erst nach dem Ein­treten der In­sol­venz an­ge­kün­digt und mit er­heb­li­chem zeit­li­chen Verzug durch­ge­setzt werden. Deut­lich wird auch, dass Zah­lungen in­ner­halb des Kon­zerns Kom­mune oft­mals von der „lin­ken“ in die „rechte Ta­sche“ gehen. Eine grund­sätz­liche, sub­stan­zi­elle Ver­bes­se­rung der fi­nan­zi­ellen Aus­gangs­lage der Kom­mune oder des aus­ge­la­gerten Un­ter­neh­mens ist damit nicht ver­bunden.

Als Hand­lungs­emp­feh­lung kann daher fest­ge­halten werden, die un­über­sicht­li­chen Ri­siken im kom­mu­nalen Kon­zern­ver­bund durch mög­lichst ein­fache Struk­turen und klare, trans­pa­rente ge­gen­sei­tige Ver­pflich­tungen zwi­schen Kom­mune und Aus­la­ge­rung zu mi­ni­mieren. Hierzu tragen auch ein­deu­tige Zu­stän­dig­keiten und Ver­ant­wort­lich­keiten der han­delnden Ak­teure bei, die Kon­trolle und Steue­rung der aus­ge­la­gerten Be­reiche über­haupt erst er­mög­li­chen. Nicht jede Rechts­form und ver­schach­telte Kon­z­ern­struktur sollte darum von der Kom­mune ge­wählt werden. Wenn diese Selbst­ein­sicht nicht reicht, ist letzt­end­lich der Ge­setz­geber ge­for­dert, den Wild­wuchs bei den kom­mu­nalen Aus­la­ge­rungen (bei­spiels­weise durch eine Be­gren­zung der er­laubten Rechts- oder Be­tei­li­gungs­formen) ein­zu­dämmen.

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